En quelques mots
Dotée d’un fort dynamisme démographique, la Guyane présente toutefois une situation économique dégradée. Le PIB par habitant s’élève à environ 15 000€, niveau le plus bas de France après Mayotte. Le taux de chômage est estimé à 22% en 2014.
Après une année 2013 relativement morose, la croissance du PIB de la région a de nouveau franchi le seuil des 4%, stimulée par le record historique de lancements de fusées depuis le centre spatial de Guyane qui constitue, avec la consommation des ménages et la commande publique, le principal moteur de l’économie guyanaise.
La confirmation par l’Agence spatiale européenne du programme Ariane 6 pour 2020 ouvre des perspectives favorables pour l’économie guyanaise, qui doit en tout état de cause stimuler la création d’emplois pour répondre à l’accroissement de la population active suscitée par une démographie extrêmement dynamique (près de 3% par an).
Cette pression démographique contribue à expliquer la structure de dépense de la région Guyane, qui consacre en 2014 le quart de son budget à l’enseignement.
En termes de ressources, les transferts reçus représentent la moitié des recettes de la région. Dans une période de réduction des dotations de l’État, il s’agit d’une donnée essentielle même si, pour les régions d’outre-mer, la part de la dotation globale de fonctionnement (DGF) – dotation par laquelle transite la contribution des collectivités locales au redressement des comptes publics nationaux – est moins importante que pour les régions métropolitaines. Pour la Guyane, la détermination des dotations de l’État, assises pour l’année N sur la population à N-3, est une source de véritables difficultés financières puisque les dotations sont constamment en retard sur une population qui croît à grande vitesse et qui génère des dépenses de tout ordre.
En termes financiers, le principal risque auquel est exposée la Guyane est celui de la hausse des intérêts générés par les emprunts toxiques, qui constituent en 2013 le tiers de la dette régionale. Quatre d’entre eux présentent le niveau le plus élevé de dangerosité selon les critères établis à la suite du scandale des emprunts toxiques accordés par la banque Dexia. Deux autres exposent la région à un risque potentiellement élevé pendant plus de 25 ans.
La capacité de désendettement de la Guyane, qui s’est dégradée entre 2008 et 2013 en raison de la divergence entre les dépenses et les recettes de fonctionnement, devrait être affectée à court et moyen termes par l’alourdissement des charges de la dette.
Il s’agit probablement de l’un des principaux défis que devra relever la collectivité unique de Guyane, créée à l’issue du scrutin de 6 et 13 décembre 2015 par la fusion de la région et du département.
Démographie, Emploi, Atouts économiques
Une très forte croissance démographique
Située entre le Surinam et le Brésil, la Guyane est la plus grande région française : sa superficie est deux fois supérieure à celle de l’Aquitaine et est comparable à celle d’un pays comme l’Autriche. La densité de population (3 habitants par km2) est la plus faible de France : neuf habitants sur dix se concentrent sur la bande littorale tandis que la forêt amazonienne rend difficile la pénétration du reste du territoire.
Au 1er janvier 2014, la population de la Guyane est estimée par l’INSEE à 250 000 habitants. Elle a doublé entre 1990 et 2010 et pourrait atteindre 425 000 habitants à l’horizon 2030. Le rythme de croissance de la population, six fois supérieur à la moyenne nationale, s’explique par un très large excédent naturel.
La structure de la population reflète ce fort dynamisme : 2 habitants sur 5 ont moins de 20 ans et 4% seulement de la population régionale a plus de 65 ans. Ce dynamisme démographique est une source de dépenses importantes pour les collectivités territoriales, au premier rang desquelles figure la construction d’établissements scolaires.
Économie : Structure et dynamiques
Une croissance supérieure à la moyenne nationale…
Entre 2008 et 2014, le taux de croissance en volume de la Guyane (oscillant entre 2% et 4%) s’est toujours révélé supérieur à la moyenne de la France entière. Le dynamisme de la croissance est à l’origine d’un mouvement de création d’emplois : d’après l’INSEE, l’emploi total en Guyane a progressé de 45% entre 1999 et 2011 (environ 60 000 emplois sont recensés en Guyane).
Après une année 2013 relativement morose, en raison du niveau historiquement bas des mises en chantier qui a affecté le secteur de la construction, la croissance de la Guyane a atteint de nouveau le seuil des 4% en 2014. La croissance a été stimulée par l’activité spatiale, qui a atteint un record avec 11 lancements de fusées dans l’année. Les moteurs traditionnels de la croissance, consommation des ménages et commande publique, dont un essoufflement était à craindre, ont également été dynamiques en 2014.
D’après l’Insee, les relais de croissance de l’économie régionale sont bien identifiés, comme l’attestent les performances de la filière sylvicole. Surtout, l’agence spatiale européenne a confirmé fin 2014 le programme Ariane 6 pour 2020, ce qui ouvre des perspectives économiques favorables pour les prochaines années.
En termes économiques, la Guyane dispose d’un produit intérieur brut de 3,9Mds€ en 2014.
Le PIB par habitant s’élève à environ 15 000€, niveau le plus bas de France après Mayotte. Le taux de chômage est estimé à 22% en 2014.
L’activité spatiale, la pêche crevettière, l’exploitation du bois et de l’or sont les principaux secteurs d’activité économique de la Guyane.
… mais un chômage qui a doublé depuis 2007
Compte tenu de l’augmentation rapide de la population active, ces créations d’emplois sont toutefois insuffisantes pour faire reculer le chômage, qui a quasiment doublé depuis 2007. Proche de 23%, le taux de chômage se situe entre les niveaux martiniquais et guadeloupéens. Il s’élève à 40% chez les moins de 25 ans. En 2014, la Guyane compte près de 18 000 chômeurs. Les femmes sont particulièrement touchées par le chômage puisque seule une femme sur trois est en situation d’emploi en 2014.
Près de 21 000 personnes travaillent dans la fonction publique en Guyane. Les fonctionnaires représentent environ 30% de la population active de Guyane. Le nombre d’agents publics rapportés à la population totale (9,4%) est le cinquième le plus élevé de France.
Les dépenses
Entre 2009 et 2013, la relative stabilité des dépenses de la région Guyane (-1% sur cette période) masque une forte augmentation des dépenses de fonctionnement (+60%) et une importante réduction des dépenses d’équipement (-45%).
Des dépenses de fonctionnement en nette progression
Les dépenses de fonctionnement de la région Guyane ont enregistré une forte progression entre 2009 et 2013, à un rythme moyen annuel de 12%, passant de 66M€ à 105M€ (+60%).
Toutes les dépenses de fonctionnement sont orientées à la hausse (dépenses de personnel, charges à caractère général, intérêts de la dette, dépenses d’intervention pour les politiques régionales). Dans son rapport d’observation de décembre 2013, la Chambre régionale des comptes d’Antilles-Guyane établit un lien étroit entre la hausse de ces dépenses et le transfert des dépenses de fonctionnement des lycées, à la suite de l’adoption de la loi du 13 août 2004 transférant cette compétence aux conseils régionaux.
Entre 2009 et 2013, les frais de personnel de la région Guyane ont crû en moyenne de 9% par an, de 16M€ à 23M€. Au-delà des rémunérations des agents techniciens, ouvriers et de service (TOS) des lycées, cette hausse s’explique par les recrutements opérés en matière d’apprentissage et de formation professionnelle, autre compétence transférée par la loi, d’une part, et d’aménagement du territoire, et par la refonte du régime indemnitaire, d’autre part. Les frais de personnel représentent en 2013 une dépense de 98€ par Guyanais, contre 77€ en 2009.
Les charges à caractère général (de type fournitures, prestation de services, locations immobilières, assurances, honoraires etc.) ont augmenté au rythme moyen annuel de 17%, pour s’établir à 24M€ (soit un quasi-doublement depuis 2009).
Les « autres charges d’activité » recouvrent l’essentiel des actions consenties par la région au titre des compétences transférées, c’est-à-dire des dépenses d’interventions (de type aide aux stagiaires en formation professionnelle, dotation et fonctionnement de lycées, soutien au développement économique, subventions de fonctionnement aux associations etc.). Ces dépenses s’élèvent à 54M€ en 2013 (contre 34M€ en 2009). Elles ont augmenté en moyenne de 12% par an et représentent 232€ de dépense par Guyanais (contre 164€ en 2009).
Des dépenses d’investissement en forte baisse
Sur la période considérée, les dépenses d’équipement ont reculé de 45%, de 99,5M€ en 2009 à 55M€ en 2013. Il faut toutefois noter que l’année 2009 constitue une référence particulière puisqu’elle a correspondu à la mise en œuvre d’un plan de soutien économique dans un contexte de dégradation subite de la conjoncture. Les dépenses d’équipement, qui ont crû de nouveau en 2013, sont ainsi supérieures au niveau de 2008 (+5,5%).
Au cours de ce cycle (2009-2013), la moyenne de la dépense d’équipement s’est élevée à 242€ par Guyanais, soit une valeur très inférieure à la moyenne de l’ensemble Guadeloupe-Martinique-Réunion (382€ par habitant).
Dans son rapport d’observation de décembre 2013, la Chambre régionale des comptes d’Antilles-Guyane souligne le rôle joué dans la faiblesse du niveau d’investissement par l’érosion de la capacité d’autofinancement de la région, affectée par la divergence des dépenses de fonctionnement (+60% de 2009 à 2013) et des recettes de fonctionnement (+29% seulement).
Or, contrairement aux régions métropolitaines où les subventions d’équipement à des tiers constituent l’essentiel des dépenses d’investissement, les dépenses d’investissement de la Guyane sont très majoritairement des dépenses d’équipement brut, c’est-à-dire des dépenses directes, ce qui traduit les besoins en équipements du territoire et la nécessité d’une politique de rattrapage en la matière.
En 2014, les dépenses d’enseignement représentent près d'un quart du budget
Les dépenses d’enseignement sont particulièrement importantes en Guyane. La région consacre 39M€ à ce poste de dépenses en 2014, soit 24% de son budget. Le dynamisme démographique de la région, et donc le besoin de construction de nouveaux lycées, explique largement ce niveau de dépenses.
La structure des dépenses de la Guyane se distingue par l’importance des ressources affectées aux services généraux (33M€, soit 20% du budget) et l’annuité de la dette (13M€ ; 8% du budget), qui recouvre le paiement des intérêts et le remboursement du capital de la dette.
Ces deux postes de dépenses mobilisent un budget sensiblement équivalent à celui alloué aux politiques publiques de développement territorial de la Guyane, puisque l’ensemble constitué par l’action économique (16M€ ; 10% des dépenses), les transports (15M€ ; 9% des dépenses) et l’aménagement du territoire (9M€ ; 6% des dépenses) représente 25% du budget régional.
Alors que les dépenses de formation professionnelle et d’apprentissage – qui constituent une compétence exclusive et obligatoire de la région – s’élèvent à 13M€ en 2014, soit 8% seulement des dépenses totales, les moyens consacrés à la culture, aux sports et aux loisirs (21M€) représentent le troisième poste budgétaire de la Guyane (13%).
D’un point de vue dynamique, les principaux faits marquants entre 2009 et 2014 sont la diminution de 25% des dépenses de formation professionnelle et d’apprentissage, le triplement du budget alloué à la culture, aux sports et aux loisirs, la hausse sensible des moyens consacrés à l’action économique (+80%) et la progression de quasiment 50% des moyens absorbés par les services généraux et l’annuité de la dette.
Les Recettes
Une région financée essentiellement par les transferts de l’État et la fiscalité indirecte
Les recettes totales de la région Guyane s’élèvent à 152M€ en 2013. Elles sont constituées, pour l’essentiel, à 49% par les dotations et subventions (transferts), à 44% par des taxes et impôts reposant sur la consommation (fiscalité indirecte) et à seulement 5% par la fiscalité directe. La région n’a pas eu recours à l’emprunt en 2012 et en 2013 en raison d’un excès d’emprunt entre 2007 et 2011. Les recettes de fonctionnement ont progressé entre 2009 et 2013 mais moins vite que les dépenses de fonctionnement (29% contre 60%).
Faiblesse des impôts directs et poids prépondérant de la fiscalité sur la consommation
La fiscalité des régions ultramarines se distingue de celle des régions métropolitaines par la faiblesse des impositions reposant directement sur les habitants et par la part substantielle des taxes assises sur la consommation dans leurs recettes totales.
En matière de fiscalité directe, la faible capacité contributive d’une majorité des contribuables et la connaissance et la mise à jour imparfaite des bases cadastrales en Guyane expliquent que la région s’inscrive également dans ce schéma. Le produit de la fiscalité directe régionale – dont la structure a été profondément modifiée par le remplacement en 2010 de la taxe professionnelle –s’est contracté de 10% entre 2009 et 2013, pour s’établir à moins de 8 M €.
La fiscalité indirecte, dont le produit s’élève à 66,5 M€, représente 44% des recettes totales de la Guyane en 2013. Assise sur la consommation, elle est particulièrement sensible à la conjoncture, ce qui explique son recul en 2009 et 2010. Elle s’est nettement redressée à la fin de la période considérée, pour afficher une progression de 22% entre 2009 et 2013.
La taxe spéciale sur la consommation de carburant (TSC) et l’octroi de mer constituent les principales sources de la fiscalité régionale. Le Conseil régional détermine le taux de ces deux taxes. La TSC s’applique en lieu et place de la taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE) qui est en vigueur en métropole.
En 2013, l’octroi de mer, spécificité ultra-marine, représente 45% des recettes fiscales de la région Guyane. L’octroi de mer est une taxe frappant les produits importés et, avec un taux minoré pour soutenir la production in situ, les produits locaux.
Alors que le tarif de la carte grise (42,5€/CV en 2013) est proche de la médiane des régions françaises, le tarif de la taxe sur le permis de conduire est pour sa part plus élevé (53,6€ en 2013).
Des dotations et subventions très dynamiques jusqu’en 2013
De 2009 à 2013, c’est-à-dire avant la mise en œuvre du pacte de responsabilité et de solidarité associant les collectivités locales à l’effort de redressement des comptes publics, la progression des dotations et subventions à la région Guyane est restée très dynamique.
Le montant total de ces transferts a progressé d’un tiers en quatre ans, pour s’établir à 74M€ en 2013.
La faible part de la dotation globale de fonctionnement (DGF ; 5,5 M€ en 2013, en recul de 2%) dans l’ensemble de ces dotations constitue une particularité des régions d’Outre-Mer : elle représente moins de 4% des recettes totales de la région Guyane, contre une moyenne de 20% pour les régions métropolitaines. Les régions d’outre-mer bénéficient en revanche d’autres mécanismes de transferts, dont la dotation de continuité territoriale aérienne.
La région Guyane devenant autorité de gestion des principaux programmes européens (dont le FEDER-FSE, fonds européen de développement régional et fonds social européen, et le FEADER, fonds européen agricole pour le développement rural) elle devient gestionnaire de 595 M€ sur la période 2014-2020 (contre 500M€ sur la période 2007-2020).
L’endettement
En dépit d’une diminution de près de 20% de la dette régionale entre 2009 et 2013, la capacité de désendettement de la Guyane s’est dégradée sous l’effet d’une hausse significative des intérêts générés par des emprunts toxiques.
Une dette qui diminue…
La dette de la Guyane s’élève au 1er janvier 2015 à 109 M€, contre 136 M€ en 2009, soit une diminution de 19%.
En 2013, dernière année pour laquelle les données nationales comparées sont disponibles, la dette régionale était de 548€ par habitant, contre une moyenne ultramarine de 448€ et métropolitaine de 303€.
mais à la structure particulièrement toxique
Selon le rapport d’observation de la Chambre régionales des comptes Antilles-Guyane de décembre 2013, près d’un tiers de la dette de la région (au 1er janvier 2013) est constituée d’emprunts structurés, c’est-à-dire de prêts dont les intérêts sont déterminés selon l’évolution d’un indice sous-jacent complexe.
La Chambre note que six contrats de prêts souscrits auprès de Dexia sont en cause. Parmi eux, quatre présentent le niveau de risque le plus élevé (6F) d’après les critères de la « charte Gissler », reprise par la circulaire du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités. Parmi eux, deux se sont déjà avérés toxiques : au titre de ces emprunts, la Guyane a dû faire face à des taux d’intérêts supérieurs à 10% en 2012.
Deux autres exposeront la région à une forte hausse des charges d’intérêt dès 2016, tandis que les deux derniers présentent à ce stade un risque « latent » d’après la Chambre, mais sur une longue période (de 25 à 29 ans).
De fait, les charges d’intérêt ont progressé de 70% entre 2009 et 2013 (à plus de 5 M€) alors que l’encours de la dette a pour sa part diminué de 19%.
Depuis novembre 2014, il convient de noter que le gouvernement a rendu opérationnel un fonds national d’aide aux collectivités territoriales pour sortir des emprunts toxiques, qui permettra d’accorder un montant total maximum de 1,5 Md€ d’aides à l’échelle nationale.
Une capacité de désendettement qui se dégrade
Comme toutes les régions, la Guyane dispose de trois leviers pour financer ses investissements : ses recettes d’investissement, l’autofinancement qu’elle parvient à dégager et le recours à l’emprunt. La capacité d’autofinancement (CAF) se mesure par la différence entre les recettes et les dépenses de fonctionnement, à laquelle sont soustraits les intérêts de la dette payés annuellement. Cette CAF est l’épargne brute de la collectivité : elle est par définition conditionnée à la maîtrise conjointe des dépenses de fonctionnement et de la charge de la dette.
Or, entre 2009 et 2013, les charges de fonctionnement ont crû sensiblement plus vite (+60%) que les recettes de fonctionnement (+29%). Si la Chambre régionale des comptes évoque les facteurs structurels qui font diverger dépenses et recettes (dépenses d’éducation, de formation professionnelle, d’infrastructures d’une part ; mode de calcul et évolution des dotations de l’État d’autre part), elle mentionne également des décisions régionales comme « le poids du déficit de certains services publics régionaux comme l’abattoir et le soutien onéreux accordé à certains opérateurs locaux comme l’AFPA».
En conséquence, depuis 2008, l’épargne brute de la région a diminué de 55%. Après un rebond en 2013, l’épargne brute diminue de nouveau en 2014, d’après les données recueillies par la direction générale des collectivités locales (DGCL), à 13M€.
L’évolution négative de la capacité de désendettement de la Guyane traduit ce glissement. Elle est passée de 4,9 années en 2009 à 7,9 années en 2013, une capacité de désendettement supérieure à 10 ans étant généralement considérée comme un signe de non soutenabilité de la dette.
Compte tenu de l’impact négatif des emprunts toxiques sur la charge de la dette régionale, l’épargne brute de la Guyane est susceptible de diminuer encore dans les années à venir, ce qui devrait rapprochement mécaniquement la CDD de la région du seuil des dix années.
Documents et méthode
Les chiffres utilisés pour le bilan sont tous publics. Ils proviennent des documents budgétaires de la région et des données comptables centralisées par le ministère de l’Économie et des Finances.
Vous pouvez retrouver ces informations aux liens suivants :
- collectivites-locales.gouv.fr pour les données comptables (analyse des comptes administratifs 2009 à 2013 retraités et standardisés par la DGCL sous l’onglet « les finances des régions »)
- ccomptes.fr, pour le rapport d’observations définitives de la Chambre régionale des Comptes Guadeloupe-Martinique-Guyane établi à la suite de l’examen de la gestion financière de la région (février 2014);
Le bilan ne constitue pas une analyse approfondie et technique des comptes de la région mais une présentation simplifiée des grands paramètres financiers qui seront gérés par le prochain Conseil régional.